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      2025年1月7日，国务院办公厅印发《雷速体育,雷速直播促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，简称《指导意见》），围绕总体要求、找准定位、完善分类分级管理机制、加强统筹、提升专业化市场化运作水平、优化退出机制、强化内控建设和加强组织保障，分八部分提出二十五项举措，为各级政府设立政府投资基金以及完善相关管理制度提供了更为清晰的指引。

一、明确基金战略定位

原文：

“政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。”

“突出政府引导的政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。”

“政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动雷速体育,雷速直播社会资本。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。”

“产业类投资基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域‘卡脖子’难题。”

根据《指导意见》，政府投资基金被定义为一种具有“引导”功能的资本工具，其主要任务是聚焦国家重大战略、关键领域以及市场未能充分覆盖的薄弱环节，并通过吸引和带动社会资本，以市场化的方式支持创新创业及产业发展，这不仅突出了其政策导向性，也明确了与普通股权投资基金的核心区别。对于明确政府投资基金战略定位，主要包含三个方面：

1. 政策导向。强调政府投资基金必须服务于国家政策目标，避免与私人资本竞争，确保不会对民间投资产生挤出效应。

2. 分类管理。分为产业投资类基金和创业投资类基金。产业投资类基金旨在促进产业升级转型，重点支持传统产业改造、新兴产业壮大和未来产业布局，发挥引领作用；创业投资类基金专注于科技创新，特别是早期、小型、长期且技术密集型的企业，鼓励投向硬科技领域。

3. 阶段适配。根据不同企业生命周期（初创期、成长期、成熟期），匹配相应的基金类型和支持方式。例如，在企业初创阶段，应以政府创业投资为主导，辅助少量社会资本；对于成长型企业，则由社会资本主导，辅以政府产业基金作为调控手段；而到了成熟期，主要是依靠社会资本进行并购或定向增发等。

《指导意见》为政府投资基金从初创企业的扶持到成长期的适度介入，再到成熟企业的退出策略，构建了一个连续且有针对性的支持链条，也为地方不同类型的基金指明了投资方向。

二、培育发展耐心资本

原文：

“合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。”

自2024年起，中央政治局会议与中央经济工作会议均强调了“耐心资本”的重要性。对于股权投资行业来说，长期资本的获取是推动行业前进的关键所在，尤其是在以硬科技领域为核心的股权投资中，这些领域通常具有较长的成长周

期，因此更需要与之相适应的长期资金支持。

近年来，随着股权投资市场结构的演变，政府投资基金及出资平台的角色愈发重要。从2021年至2024年上半年的数据可以看出，我国政府投资基金和出资平台在新募集基金规模中的占比由32.1%显著上升至46.9%，标志着国有资本已成为股权投资领域的主导力量。在此背景下，将政府投资基金打造为真正的长期资本、耐心资本，对促进相关产业进步及创新创业活动的发展具有不可替代的作用。

三、规范管理竞争秩序

原文：

“政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序。中央财政出资设立国家级基金应报国务院批准。设立省级或地市级基金应报同级政府批准。县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。”

“政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。”

“国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规

划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。”

“同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。”

“落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。突出正向激励政策导向，提振市场投资信心。”

为了规范管理并防止无序竞争，《指导意见》引入了对政府投资基金设立的分级管理体系，旨在避免重复投资和无序竞争，促进基金整合与优化。截至2024年上半年，我国已累计设立2126支政府投资基金，目标规模超过12万亿元，其中认缴规模约为7.4万亿元。然而，这股热潮也带来了诸如基金同质化、与地方产业发展不匹配等问题。《指导意见》针对上述问题提出了明确的引导方向：

1. 严格审批制度：强调各地政府在发起和设立投资基金时应进行严格审批，充分论证其必要性和合理性，并使基金规模及出资安排符合本地财力和资源条件。国家级、省级和地市级基金需获得同级政府批准；县区级基金则需上级政府审批，并且要求该地区具备一定的财政实力和资源基础，以限制新增设立的县区级基金和管理人。根据文件指导意见，地市级的政府投资基金新设将更加审慎规范，一方面要根据本地实际情况进行合理布局，集中资源支持优势特色产业；另一方面应由相关产业牵头部门进行充分的前期论证评估。

2. 强化预算管理：一方面加强了对部门的资金管理，如党政机关、事业单位不得以任何形式新设基金。另一方面政府投资基金的设立规模和后续出资安排也需要严格评估，要求财政部门结合当地已设立基金情况和财政承受能力而定，平衡财政出资与投资节奏，避免出现资金闲置或紧张。

3. 调整招商策略：指出不应将招商引资作为设立政府投资基金的主要目的，并提倡取消或减少返投要求，让这些基金回归到支持产业发展的初衷上，而不是替代招商部门履行职责。同时，地市级基金可以利用这一政策，灵活调整财政出资比例，以优化基金结构；综合考量基金招引企业的整体经济和社会效益进行返投比例的调整，以提高基金运营效率。

四、营造优良投资环境

原文：

“健全基金绩效管理。政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。”

“建立健全容错机制。遵循基金投资运作规律，容忍正常

投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。”

股权投资本身就是高风险行业，如果没有相应的容错机制建设，政府投资基金受困于国有资产保值增值的要求，很难真正进行市场化运作。最近发布的《指导意见》提倡建立一种更为宽松的风险容忍环境，对于政府投资基金而言，这意味着不再单纯以个别投资项目或年度盈亏来评判成败。新的考核评价体系将考虑基金运作的自然周期，尊重行业特点，旨在鼓励负责任的创新精神。此外，《指导意见》还强调了尽职调查和合规操作的重要性，并为那些遵循规定行事的基金管理者提供了责任豁免的可能性，即使某些决策最终未能带来预期收益。这一政策导向有助于创建一个更加开放和支持性的环境，激励政府投资基金在合法合规的前提下大胆探索、勇于尝试。

五、界定部门管理职责

原文：

“财政部门履行政府出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。

发展改革部门负责政府投资基金信用建设和信用信息

登记，会同行业主管部门加强对政府投资基金投向的指导评

价。

证券监督管理机构按职责组织开展政府投资基金登记备案和相关监管工作。

有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。”

在监管职责上，《指导意见》针对以往政府引导基金在实际操作中遇到的多部门监管交叉和职责不清的问题，进行了明确划分。具体而言，文件首次清晰界定了财政部门、发展改革部门以及证券监督管理机构各自的监管任务与分工，并强调了增强部门间的协同合作，促进信息共享和沟通协调，以构建更加高效的工作协同机制。这也为我们下一步明确各部门的职能分工提供了依据，有助于各部门协调一致，形成合力，共同促进行业的健康发展。

链接：《国务院办公厅雷速体育,雷速直播促进政府投资基金高质量发展的指导意见》国办发〔2025〕1号